De juridische bescherming van monumenten: veel regels en veel onduidelijkheid

Met veel door de Monumentenwet en gemeentelijke monumentenverordeningen beschermde begraafplaatsen en grafmonumenten is het matig gesteld. Daar zijn niet alleen geldgebrek of desinteresse debet aan, maar ook onduidelijkheid over wat de bescherming inhoudt. Welke regels zijn er en vooral: hoe pas je ze toe? Bijna niemand die het weet. Vooral omdat er nog nooit goed over het samenspel van die mogelijke regels is nagedacht.

Monumentenwet
Op basis van de Monumentenwet 1998 zijn (onderdelen van) begraafplaatsen, gebouwtjes, poorten en graftekens door het Rijk als monument aangewezen. Het is dan verboden om zo’n monument af te breken, te verstoren, te vernielen, te wijzigen of te gebruiken op een zodanige wijze dat het wordt ontsierd of in gevaar wordt gebracht. Het is wel mogelijk om een monument te wijzigen of te verplaatsen e.d., maar alleen met vergunning van de gemeente, na advies van de Rijksdienst voor de Monumentenzorg.

Gemeentelijke monumentenverordening
Een aantal begraafplaatsen is aangewezen als gemeentelijk monument. Zij vallen dan onder de bescherming van de gemeentelijke monumentenverordening. In de praktijk geeft het plaatsen van de begraafplaats op de monumentenlijst alleen het besef ‘dat men er van af moet blijven’. Maar wat mag wel en wat mag niet? Zijn bij het aanwijzen van de begraafplaats als monument automatisch ook individuele monumenten beschermd? Vaak is een en ander niet nader beschreven. En wie zijn belanghebbenden? In monumentenverordeningen en in de Monumentenwet 1998 wordt rekening gehouden met (rechts)personen die als eigenaren en anderszins zakelijk gerechtigden in de kadastrale legger bekend staan. Een rechthebbende op een graf is een zakelijk gerechtigde, maar diens recht is een ius sui generis, een recht van eigen aard, dat niet in een openbaar kadaster is neergelegd. Heeft hij dan wel dezelfde positie als andere zakelijk gerechtigden? Veel vragen blijven onbeantwoord.

Wet op de lijkbezorging
Monumentale begraafplaatsen zijn vaak oude begraafplaatsen. Een relatief groot aantal van die begraafplaatsen is in onbruik geraakt of gesloten. Men schijnt het zich vaak onvoldoende te realiseren, maar ook een in onbruik geraakte of gesloten begraafplaats is wettelijk nog altijd een begraafplaats. Dat betekent dat het regime van de Wet op de lijkbezorging (Wlb) van toepassing is. Alleen een opgeheven begraafplaats is geen begraafplaats meer.

De Wlb beschermt geen begraafplaatsen als zodanig. Maar de Wlb beschermt wel graven en hun ‘eigenaren’. De laatsten, de rechthebbenden op een graf, hebben het recht om hun rechten telkens te verlengen. Althans, als het om eigen graven met een zogenaamd uitsluitend recht gaat. Daar staat in de Wlb ook de plicht tegenover, om het graf en het grafmonument goed te onderhouden. Bij kennelijke verwaarlozing kan het grafrecht vervallen. De instandhouding van monumentale graven met grafrechten is primair een verantwoordelijkheid van de rechthebbenden.

Verordeningen en reglementen
De Wlb biedt de mogelijkheid om het beheer van begraafplaatsen te regelen in een (gemeentelijke) beheersverordening of in een (privaatrechtelijk) beheersreglement voor een kerkelijke of andere niet-gemeentelijke begraafplaats. In deze verordeningen en reglementen kan men allerhande aspecten van het gebruik van de begraafplaats vastleggen. Ook het aanzien van de begraafplaats en van grafmonumenten kan er in worden beschermd.
Er bestaat een juridisch kader waarmee begraafplaatsen, grafmonumenten en andere objecten
in voorkomende gevallen kunnen worden beschermd. Dit kader is echter niet altijd helder.

Soms kiest men ook het verkeerde juridische instrument. Bijvoorbeeld het vaak in een beheersverordening voorkomende voorschrift dat bij de ruiming van graven eerst moet worden nagegaan of het monument niet bewaard moet worden, heeft geen waarde als de rechthebbende op een graf besluit om het monument te vervangen. Bijvoorbeeld omdat hij het ouderwets vindt, of omdat het graf wordt geschud en een nieuw monument plaats moet bieden aan de namen van nieuwe overledenen. Dan is ruiming niet aan de orde. Een grafmonument kan dan wel een cultuurhistorische waarde hebben, maar de beheersverordening is niet toereikend.

Als het monument niet tevens uitdrukkelijk als gemeentelijk of Rijksmonument is aangewezen, wordt het niet beschermd.

De bescherming kan verder strekken dan cultuurhistorisch ‘waardevolle’ monumenten alleen: men kan ook aan de omgeving plichten opleggen. In of krachtens de beheersverordening kan bijvoorbeeld worden geregeld dat nieuwe monumenten naast oude graven niet mogen detoneren qua maatvoering of materiaalgebruik.

Bescherming kan soms ook heel feitelijk zijn. Men kan bijvoorbeeld vandalisme tegengaan, door in een verordening of reglement sluitingstijden op te nemen. Wie zich dan buiten de openingstijden op de begraafplaats bevindt, is er onrechtmatig. Dan kan de politie in verdachte situaties ook optreden. Dat is moeilijker, wanneer een begraafplaats formeel altijd voor iedereen toegankelijk is.

Met andere woorden: er bestaan diverse mogelijkheden tot bescherming, maar deze worden vaak niet en zeker niet ten volle benut. En het grootste probleem is dat beleid rond de vraag hoe mogelijke voorschriften op te stellen en toe te passen, veelal ontbreekt.

De geldkraan
Voor het onderhoud van een begraafplaats is geld nodig. Dat kan niet alleen uit subsidies komen. Helaas moet worden geconstateerd dat veel houders van begraafplaatsen zelf hun bron van reguliere inkomsten afsnijden. Vaak wordt een oude begraafplaats gesloten verklaard. Dat kan op zich een logische maatregel zijn als de technische conditie van de begraafplaats daar aanleiding toe geeft. Maar er is geen enkele reden om een oude begraafplaats zonder meer te sluiten. Nieuwe begravingen leveren inkomsten op. Het schudden van graven levert inkomsten op. Er kunnen – ook op een gesloten begraafplaats – altijd nog asbussen in graven worden geplaatst en er kan as worden verstrooid.

Vaak is evenwel in een verordening of reglement vastgelegd dat zodra de begraafplaats gesloten wordt, de grafrechten vervallen. Dat is mogelijk om op termijn de begraafplaats geheel te ruimen en een andere bestemming kan geven. Voor een begraafplaats zonder een bijzondere culturele of historische waarde is daar weinig op tegen. Men kan per slot niet álle begraafplaatsen voor de eeuwigheid bewaren. Maar voor begraafplaatsen die men geheel of gedeeltelijk wel in stand wil houden, is het een onverstandige maatregel, want zo sluit men vaak ook de geldkraan.

De praktijk
De besluiten tot aanwijzing van monumenten blinken vaak uit in vaagheid. Dat levert in de praktijk tal van vragen op. In hoeverre strekt de aanwijzing van een begraafplaats als monument zich ook over individuele graven uit? Mag in een graf dat als monument is aangewezen, nog wel begraven worden? Kan een grafmonument op een andere plaats op de begraafplaats worden geplaatst? Hoe verhoudt de Wet op de lijkbezorging, die zegt dat een verwaarloosd graf(monument) mag worden opgeheven en geruimd, zich tot de monumentenregels? Wie draagt de kosten van instandhouding? Is voor het aanbrengen van een nieuwe inscriptie op een monument, na een begrafenis, een vergunning nodig? Strekt de aanwijzing van een graf(monument) als monument zich ook over de inhoud van het graf uit? Indien er subsidie is voor het opknappen van een grafmonument, kan de begraafplaatshouder, of moet de rechthebbende die subsidie dan aanvragen?

En er blijven nog tientallen andere vragen over. Het is niet zo heel erg moeilijk om de antwoorden op deze vragen te geven. Maar het is van belang om tot een landelijk uniforme interpretatie van voorschriften te komen. Daarom is het nodig dat betrokken instanties zoals het Rijk, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, kerkgenootschappen, de LOB en Vereniging de Terebinth op korte termijn deze vragen op een rij zetten en een gezamenlijk antwoord formuleren.